PANDEMIA, RENACIMIENTO DEL FEDERALISMO Y AUTONOMÍA MUNICIPAL

La pandemia del COVID 19 y las acciones realizadas para contenerla han vuelto a poner en debate la eficacia y eficiencia de las formas organizativas que adoptan los estados. En muchos países las respuestas a la irrupción del virus han variado sustancialmente según el nivel de gobierno de que se trate. Ejemplos de ello son los EEUU de Donald Trump y el Brasil de Jair Bolsonaro. Mientras que inicialmente esos gobiernos nacionales tomaron una actitud de indiferencia o de abierta negación, los gobiernos locales y estaduales asumieron la responsabilidad y llevaron distintas acciones desde el primer momento. Por ejemplo en los EEUU, la ciudad de San Francisco y luego los estados de Washington, California, Maryland, Kentucky, Utah, Nueva York y Florida declararon la emergencia sanitaria antes que lo hiciese el gobierno federal. Por su parte en Brasil, mientras el presidente de la nación minimizaba los efectos del virus, el Estado de San Pablo decretaba el asueto escolar y otras medidas de protección.

Como resultado de ello hemos visto como la pandemia hizo que muchos gobiernos locales y estaduales se “rebelaran” contra los gobiernos nacionales. En este sentido la crisis sanitaria mundial ha operado como una suerte de renacimiento del federalismo, poniendo de relieve la importancia de la descentralización territorial del poder y de los gobiernos locales. 

Este mismo parámetro de negación inicial por parte de las autoridades nacionales y puesta en acción de los gobiernos locales se repitió en nuestro país, donde el ministro de Salud de la Nación Ginés González García tuvo como primera reacción negar que el coronavirus iba a llegar en el verano, afirmando que el dengue era más preocupante. El COVID19 puso al desnudo la precariedad de nuestra organización federal.

 Particularmente esto se puede percibir con mayor detalle en la gestión de la crisis por parte del gobierno de la provincia de Buenos Aires. Los municipios del conurbano y del interior se pusieron al hombro la crisis sanitaria, asumiendo aún más competencias y funciones. Todo ello sin contar con los recursos económicos necesarios ni con el marco jurídico apropiado para hacerlo. La subordinación de los municipios bonaerenses al gobierno provincial en esta situación generó conflictos y confusión. Muchos municipios se rebelaron contra el gobierno provincial, e incluso algunos recibieron represalias por parte de la gobernación. Por ejemplo el caso de los partidos que durante las etapas iníciales de la pandemia no tuvieron casos. Muchos municipios, por encontrarse lejos de los lugares de contagio permitieron la apertura de la actividad comercial y las reuniones familiares. La pandemia del Covid19 ha puesto en evidencia el centralismo que impera en la Provincia de Buenos Aires. 

 Todo ello vuelve a traer a la palestra el debate por la autonomía municipal. En nuestra provincia el federalismo necesita urgentemente ser revisado. A continuación veremos algunos aspectos que deben ser tenidos en cuenta para su discusión.

La reforma constitucional de 1994 saldó una vieja disputa doctrinaria. Los municipios no son meros entes prestadores de servicios. Son entes políticos que pueden hacer políticas públicas. Por lo tanto corresponde otorgárseles plena autonomía. Pasaron ya 26 años y la constitución bonaerense no se adecuó a la manda del artículo 123 de la Constitución Nacional: la descentralización, la autonomía municipal y la creación de cartas orgánicas municipales continúan pendientes. Por lo tanto se hace necesario la sanción de una ley que declare la necesidad de reforma de la Constitución Provincial y que otorgue una autonomía efectiva a los municipios. 

No es suficiente luchar por incluir el concepto de autonomía en la Constitución, también hay que luchar por la distribución de recursos. No hay autonomía municipal sin autonomía fiscal. La pelea por la primera también es la pelea por la segunda; es lograr que los municipios tengan mayor autonomía económico-financiera.

Año tras año, los municipios asumen nuevas responsabilidades. En algunos casos por deserción de los niveles superiores del Estado; en otros casos, por la dinámica propia del desarrollo local, por las nuevas exigencias comunitarias o por nuevas demandas. Mientras las necesidades públicas son infinitas, los recursos son escasos. Cada vez los municipios financian más necesidades públicas. La pandemia no hizo más que poner el foco en un proceso de delegación de responsabilidades que ya lleva muchos años. 

Este proceso de aumento de las incumbencias municipales no ha sido acompañado por un aumento correlativo de los recursos. Las nuevas erogaciones, en lugar de financiarse a través de la coparticipación provincial, se financian a través de tasas, como señala el abogado tributarista Germán Krivocapich "... de cada $ 100 que se recaudan en la República Argentina $84,40 recauda el Estado nacional, $14,20 recaudan las provincias y $1,40 recaudan los municipios". Los caminos posibles son los siguientes: o se aumenta la coparticipación, o se aumenta la potestad tributaria municipal. 

Es necesario terminar con la arcaica idea que los recursos municipales quedan subordinados a la voluntad circunstancial del gobernador de turno. 

AUTONOMÍA FUNCIONAL Y RENDICIÓN DE CUENTAS

Otro efecto colateral de la crisis sanitaria fue poner en evidencia la existente superposición de funciones entre los tres niveles del Estado, o su ausencia. En algunas cuestiones los municipios, las provincias y la nación hacen las mismas tareas y tienen las mismas responsabilidades, mientras que en otras no existe ningún nivel del Estado que tome riendas en el asunto. Muchas veces la superposición de programas de distinta jurisdicción, abordan un mismo tema. 

Es necesario ordenar de qué se hace cargo cada nivel del Estado y cómo se le asignan los recursos necesarios para cumplir esas misiones. Hay que ordenar el federalismo, fijando metas, roles y misiones a los distintos niveles del Estado. Este es un problema de naturaleza hondamente política que no debe ser soslayado.

Esta cuestión está íntimamente relacionada con la rendición de cuentas y con el acceso a la información pública. Durante la pandemia hemos visto como los distintos niveles de gobierno reasignaron partidas presupuestarias, lo cual genera muchas dudas a la hora de controlar el gasto realizado y su efectiva asignación. La provincia es muy grande. 

No funciona ningún organismo de control de acuerdo a los mandatos fijados por la Constitución Provincial. No funciona el Tribunal de Cuentas, no funciona la Dirección General de Escuelas, no funciona el Defensor del Pueblo. La Contaduría y la Tesorería tampoco tienen el rol de control que les dio la Constitución Provincial. 

Tampoco existe el control por parte de los municipios de su propia actividad. Lamentablemente, en muchos casos los Concejos Deliberantes son meras continuidades del Poder Ejecutivo local. Muchos concejales no cuentan con las herramientas necesarias para intervenir en la rendición de cuentas. Los municipios bonaerenses tienen que tener sus propios organismos de control, al igual que muchos municipios del resto del país. 

No alcanza con controlar al organismo, es necesario acceder a la información pública. Tanto en la provincia como en los municipios, el control ciudadano está prácticamente ausente. La autonomía municipal no puede ser un cheque blanco; se deben organizar modelos de gestión que garanticen transparencia, gobiernos abiertos, participación ciudadana para que tengamos los controles necesarios y para que la cercanía a las comunidades sea efectiva en la gestión. 

REGIONALIZACIÓN Y CREACIÓN DE NUEVOS MUNICIPIOS
La regionalización es otro tema pendiente. La organización centralizada de una provincia que tiene en su territorio el 37% de la población nacional ya no se adecua a la realidad. Es necesario descentralizar el poder, acercar el poder de decisión a nuestras comunidades para lograr un mejor Estado. Pensar una provincia para el siglo XXI implica diseñar una nueva división político-administrativa. La organización burocrático administrativa de la provincia de Buenos Aires tiene su origen en 1934; por lo que la estructura del gobierno provincial y de los gobiernos municipales ha quedado extemporánea. La Reforma de la Constitución Provincial de 1994 no modificó las estructuras municipales.

Nuestra provincia en sí, es muy disímil, en ella conviven municipios urbanos con rurales, gigantes con pequeños. Está compuesta por:

• un conurbano concentrado en torno a la Ciudad de Buenos Aires, con alta densidad poblacional, conformado por municipios con características económicas y sociológicas complejas; 
• y por la provincia del interior, con características sustancialmente distintas. 

Así como la realidad de los ciudadanos de los municipios del interior no tiene nada que ver con la realidad de los ciudadanos del conurbano, donde tambien existe realidades distintas. El mismo está dividido: 

• en 8 secciones electorales, cuyo trazado corresponde a criterios propios del siglo XIX cuando muchos de los hoy mega municipios eran apenas pequeñas aldeas escasamente pobladas. 

 

La actual regionalización de la provincia de Buenos Aires no es uniforme. Mientras que un municipio pertenece a una región sanitaria, puede pertenecer a otra región en materia educativa y a una tercera región en materia de justicia. 

Esta regionalización cruzada impacta fuertemente en el desarrollo de las políticas públicas, haciendo del entramado provincial una verdadera máquina de impedir. La gran extensión geográfica, la cantidad de población y la falta de instituciones adecuadas, hace que algunos municipios sean literalmente ingobernables, la crisis sanitaria fue otro ejemplo de ello, en municipios pequeños del interior y el conurbano, pudieron dar mejor respuesta a las demandas de la ciudadania. 

En esa realidad, la llegada del Estado al territorio se hace muy difícil. La hace inviable.

Necesitamos una nueva distribución del territorio y para ello debemos tener como ejes temáticos tanto las cuestiones estructurales como la idiosincrasia de quienes la habitan. Se hace necesario reflexionar sobre diversos factores como densidad poblacional, desarrollo productivo, educación, nivel sanitario, etc.; como también en la cosmovisión que tiene el ciudadano, en su forma particular de percibir el mundo. 

Esto es así porque para que una determinada política pública impacte en el territorio, tiene que tener algún grado de consistencia entre lo que el ciudadano necesita y lo que este piensa como solución para una determinada problemática. 

Sólo a partir de dicha reflexión es posible pensar en una provincia con regiones de menor tamaño, a modo de unidades funcionales que permitan unir distritos con características estructurales e idiosincrasia similares. Esto reportará beneficios tanto a nivel municipal como a nivel provincial. Desde el punto de vista del gobierno municipal, los distintos gobiernos municipales podrán reunirse entre sí con el objeto de complementarse. De este modo los intendentes podrán planificar en conjunto diversas cuestiones para satisfacer la demanda de los ciudadanos en forma eficiente. Desde el punto de vista del gobierno provincial, también sería una solución al evitar la actual superposición de mapas, de este modo cada municipio pertenecerá a una única región. Esto facilitará la planificación a mediano y largo plazo, permitiendo a los ministerios provinciales diseñar políticas en función de regiones más homogéneas. Las políticas generales se podrán adaptar mejor teniendo en cuenta las características y a las necesidades de cada región.

Hace falta avanzar en una agencia intergubernamental para abordar la complejidad del área metropolitana y de las distintas regiones de la provincia.

También es necesario pensar en la regionalización de la provincia con el resto del país. La reforma constitucional de 1994 admitió la posibilidad que las provincias conformen regiones a los efectos económicos y sociales. Si bien previamente ya había algunas regiones, con la reforma las provincias argentinas se integraron en regiones (NEA, NOA, Cuyo, Centro, Patagonia). Las únicas que no formaron ninguna región fueron la provincia de Buenos Aires y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

La Provincia de Buenos Aires es el motor de la economía argentina: es parte importante y es central en cualquier modelo de desarrollo a nivel nacional. Para que pueda ser parte importante de ese desarrollo, tiene que tener un fuerte grado de descentralización de su sistema económico, social, cultural, administrativo y político. Por lo tanto, la autonomía municipal es fundamental para que podamos completar el federalismo. No hay federalismo si no hay autonomía.

El diseño de una nueva división político-administrativa para la provincia de Buenos Aires no debe limitarse a la regionalización, sino que debe ir acompañado de la creación de nuevos municipios. Para que una política pública genere el impacto deseado, no basta solo la planificación a nivel provincial o regional, también es necesario el control de la gestión de gobierno por parte de la ciudadanía. El nivel de desarrollo alcanzado por los municipios, hace necesaria la existencia de una pluralidad de administraciones. El incremento poblacional registrado en determinadas zonas y la necesidad de resolver con inmediatez y celeridad las demandas sociales en aumento, así lo requiere. Todo gobierno cercano a los vecinos es más productivo y eficaz.

La pandemia del COVID 19 repercutió en todo el quehacer humano. Es posible ver su impacto en toda la dimensión social del hombre: las relaciones interpersonales, la economía, la educación y muchos aspectos más se vieron afectados. La política no fue la excepción. La crisis sanitaria nos llevó a cuestionarnos y a replantearnos la forma en que nos organizamos para vivir en sociedad. Cada sociedad se ha interpelado a sí misma de acuerdo a sus particularidades. En ese contexto hemos visto la vuelta del debate sobre el federalismo y la autonomía municipal en nuestra provincia.

En el presente texto hemos vimos como incluso, problemas que van más allá de la vida cotidiana pueden ser encarados en forma rápida y eficiente por los gobiernos municipales y que en cambio, quedan retrasados en las agendas provinciales y nacionales. Si en momentos normales la autonomía municipal es una herramienta básica para atender las necesidades de la población lo es aún más en situaciones excepcionales.

Si bien por una cuestión metodológica los temas expuestos han sido tratados en forma separada, todos están interrelacionados entre sí. Dada su naturaleza los mismos exceden a un partido político o a un sector en particular. En este proceso, la participación de la ciudadanía se torna fundamental. Todos los actores deben participar haciendo su aporte y conservando su identidad. Se hace necesario construir consensos y generar acuerdos.


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